第三节
农地制度的文本表述及理论阐释

一、农地制度的文本表达

家庭联产承包责任制在我国实施了三十余年，政策法律根据不同发展时期的实践，对家庭联产承包责任制的具体内涵及实现途径作出了相应的调整。通过对政策文本的梳理可以清晰地发现家庭联产承包责任制在我国的实践历程。家庭联产承包责任制实施之初，政策既强调发挥农民的生产积极性，保护承包户的自主经营权，也重视集体统一经营的作用，集体负责一家一户难以独立完成的事情。20世纪90年代中期开始，政策法律越来越偏向于强调赋予农民更多的土地权益，而忽视了对集体统一经营的保护，最终促成了政策法律、理论解读和土地试验结合之下的土地权利话语的泛滥。

（一）20世纪80年代的五个“一号文件”

从20世纪70年代末开始，在各地农村，产生了不同程度的包干到组、包产到户和大包干等联产责任制。1978年，安徽省的来安、肥西、凤阳等县的农民偷偷摸摸地把一些麦田、油菜田承包到自己家里去种，搞起了包产到户。包产到户加快了生产进度、提高了农业生产力。在先行者获益的刺激下，安徽全省各地农民纷纷采取这种经营模式，这便是“家庭联产承包责任制”的雏形。到了1982年，全国90%以上的农村实行了家庭联产承包责任制。1982年的中央一号文件《全国农村会议纪要》[1]首次从政策高度肯定了家庭联产承包责任制，从此拉开了新时期中国农村改革的序幕。1983年初，全国农村已有93%的农村实现了这种责任制。该文件认可农户分散经营，但同时强调，包干到户是在土地集体所有的前提下发生的。文件明确指出：“它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施”，“必须坚持土地的集体所有制”。1982年的一号文件表明，在肯定包产到户的经营方式上，集体享有更广泛的权力。

新政策实行的起步阶段，干部群众难免犹豫徘徊。发布了一号文件之后，并不是全国所有地区都进行了经营方式的改革。农民既担心政策会发生变化，又担心这种经营形式是否真能提高效率，提高生活水平，创造更多物质财富。1983年的中央一号文件[2]从政策的高度再次消除改革中存在的思想上的疑虑，论述了联产承包责任制具有的广泛适应力。该文件肯定了联产承包责任制发展的历史必然性并为其正名，家庭联产承包责任制并不是私有经济，也不是资本主义的东西。1983年的一号文件消除了大多数农民的顾虑，促进了家庭联产承包责任制的稳健发展。

家庭联产承包责任制的实施，以农户分散经营和集体统一经营相结合，但两者之间的关系到底如何？农户对土地分散经营的权限如何体现，集体又如何实现统一经营模式?1984年的中央一号文件[3]在肯定农户承包经营权的同时，表明集体可以以“大稳定，小调整”为原则调整农村土地。该一号文件通过界定“大稳定，小调整”平衡了两者之间的关系。土地要取得合理的收益，土地的生产能力至关重要。农民只有在获得比较稳定的土地使用权之后，才会积极增加对土壤的培植，为提高劳动生产力创造条件。赋予农民稳定的承包期——“大稳定”，是指集体和农民之间承包关系是固定的，但具体承包的标的——“土地”，可以根据各地农村发展的实际情况进行相应调整——“小调整”。农户家庭人口的变化、身份的改变等都会影响农户家庭承包土地数量的变化；村庄共同用水，修建道路，教育设施等公共品供给也会改变农户承包土地的数量。

1985年中央公布了一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。以这个文件为标志，我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的改革。国家开始从以前的直接控制生产和经营转向对生产经营活动进行间接调控，放开市场，发挥市场的作用。1986年中央一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》，明确了农业在国民经济中的地位，在肯定原有的一靠政策、二靠科学的同时，强调增加投入，进一步深化农村改革。[4]

农民在实践中创造了包干到户的经营模式，中央的五个一号文件将农民的这种实践创造上升为理论，将实践中合理的制度创造从法律政策层面使其合法化。实践中的合理性和政策层面的合法化使家庭联产承包责任制有了迅速发展的有利条件。吴象说：“五个一号文件的最大特色不是制定政策、作出规定来规范农民行动，而是一步步按照农民的意愿和实践中的创造，完善政策，引导农民向前开拓改革的领域。”[5]家庭联产承包责任制的实行取消了人民公社，又没有走土地私有化的道路，而是实行家庭联产承包为主，统分结合，双层经营。这一土地制度既发挥了集体统一经营的优越性，又调动了农民生产积极性，是适应我国农业特点和当前农村生产力发展水平以及管理水平的一种较好的经济形式。

在这种经营模式之下，集体将土地等按人口或劳动力比例，根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。承包户和集体经济组织签订承包合同，作为承包户的农民依据承包合同，完全按照自己的意愿作出生产经营的决策。农民自主决定在土地上耕种什么，如何耕种，投入多少劳力等。有学者估计，在1979—1984年的农作物产值增长中，家庭联产承包责任制改革贡献率为46.89%。[6]与改革前相比，农业产出有了较大程度的提高。但同时，用农民自己的话说，“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”家庭联产承包的另一层含义是在保留集体经济的前提下，将土地包干到户。保留和发展集体经济是家庭联产承包的基础。[7]农民将集体的土地和其他生产资料承包经营后，在完成国家和集体任务的前提下分享经营的成果。

20世纪80年代确立了家庭联产承包责任制作为中国农地制度的基本选择。中央最初的五个一号文件肯定了家庭联产承包责任制的优越性和其对中国经济发展的意义。集体组织和集体经济的力量在家庭联产承包责任制中的作用不容忽视。家庭联产承包责任制既强调农户分散经营的自主权，也强调集体作为所有权人在农村土地制度中的重要作用。那么，20世纪90年代以后，国家关于农村土地的政策和法律的界定又如何呢？

（二）土地的二轮承包

20世纪80年代中央五个一号文件出台之后，中央继续将农村土地制度的改革往前推进。1987年中共中央政治局通过的《把农村改革引向深入》，提出“有计划地建立改革试验区”。随后全国各地的农村改革试验区发展到30个。改革试验区是为了检验某种特定内容的土地制度是否有在农村实施的土壤和机制。贵州湄潭成为全国首批9个农村改革试验区之一，试验主题是以“增人不增地，减人不减地”为核心内容的土地制度改革试验。“增人不增地，减人不减地”是指农户家庭人口的增加或者减少并不影响农户享有的土地承包经营权。在20年的承包期内，土地承包权可以依法继承，集体无权对土地进行调整。[8]

1993年11月，中央发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号文），该文件将贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”的方案向全国推行。文件肯定了家庭联产承包责任制是我国的一项基本经济制度，应长期坚持，同时也提出为了稳定承包关系，提高农地产出，应将原定到期之后的耕地承包期，再延长30年不变。[9]1984年规定的土地承包期限为15年，20世纪90年代中期，15年的承包期限临近尾声。为了稳定农村的土地承包关系，该文件第一次将二轮延包期限规定为30年，并提倡在30年的承包期内，效仿贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”。[10]随后各地根据本地的实际情况，逐步开展土地二轮延包工作。

1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对各地开展的二轮延包工作进行了总结，就实践中如何稳定和完善土地承包关系的有关问题提出了若干意见：在坚持以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制下，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定。

1997年8月，中央发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号文），通知规定：“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。”“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。”“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定……根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。”再次强调土地承包期限延长30年，同时也明确指出在稳定的前提下，集体可以根据实际情况，在个别农户之间调整土地。

1998年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“土地承包经营期限为30年”，从立法的高度确认了农户享有30年承包经营权的期限。

家庭联产承包责任制实施之初，农民的生产积极性被激发，农民希望获得多的承包地而获取更多收益。进入20世纪90年代之后，由于生产成本上升和土地税费任务繁重，土地对于农民来说是一种负担，而不是一种可以获益的生产要素，农民并不热衷耕种土地。全国各地土地抛荒严重。[11]从1993年11号文件、1995年的《通知》、1997年的16号文件到1998年的《土地管理法》，6年期间，虽然政策法律一再强调将土地承包期限延长30年，但实践中，农民抛荒土地罢耕的情形依然存在。由于土地上承载着各种税费任务，土地必须要承包下去。这样就出现了一对矛盾：农民不希望种地，国家希望农民耕种土地。为了解决实践中的矛盾，国家只能一而再、再而三地通过政策法律要求基层政府和乡村组织将土地延包下去。不管基层政府采取什么手段，即使他们采取的手段和政策不符，上级政府也只是睁一只眼闭一只眼。不管实践中各地采取何种手段将土地延包下去，截至1999年底，全国农村第二轮土地承包工作形式上基本完成。

（三）现代化使用土地

2003年3月实施的《中华人民共和国农村土地承包法》以基本法的形式强调二轮土地承包的期限为30年。该法明确规定了作为集体的发包方和作为农户的承包方各自享有的权利和义务。作为发包方的集体享有的权利主要体现在发包权、监督权和制止有损承包地行为的权利，以及当承包方转为非农户口时，收回承包地的权利。发包方的义务主要体现在：不得随意改变承包合同；不得非法干涉承包户的经营活动；应为承包方提供一定的技术信息服务；组织农业基础设施建设。同时规定，在承包期限内，除非是因自然灾害导致农户之间的土地需要小范围调整时，发包方才可依照严格的程序调整土地，否则，其他情况下，发包方不得调整土地。在承包期内，农户可以通过转包、出租、互换、转让等方式流转土地。[12]

2004—2015年，农村改革史上新一轮的一号文件出台和实施。连续12个一号文件虽然侧重点并不一样，但都一脉相承地对农村土地问题做出了规定。强调稳定粮食生产、确保耕地红线。2013年的一号文件明确提出要“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”，“健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。2014年的一号文件明确要完善农村土地承包政策，“稳定农村承包关系并保持长久不变……在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权、允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2015年中央一号文件规定“坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转……土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。”历年的一号文件，不管文本表述有何差异，核心都在于希望通过制度实践，保证改革红利能惠及农民，改变农村现状，“不让乡村成故园”。

2007年10月实施的《中华人民共和国物权法》在第三编用益物权下，将土地承包经营权定性为用益物权。农户享有的承包经营权是一种用益物权，农户作为承包经营权人对集体所有的土地，依法对所承包的土地享有占有、使用和收益的权利。[13]

2008年10月中央通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”这一规定与《农村土地承包法》和《物权法》关于农户享有的土地权利的规定是一致的。

[1] 1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》第1条指出：“截至目前，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”。“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的‘吃大锅饭’的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况。”第2条指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、包产到组，包干到户、包产到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”“前一个时期有些人认为，责任制只是包干到户一种形式，包干到户就是‘土地还家’、平分集体财产、分田单干。这完全是一种误解。包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导……有的还在统一规划下进行农业基本建设。所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分；随着生产力的发展，它将会逐步发展成更为完善的集体经济。”第4条规定：“在建立和完善农业生产责任的过程中，必须坚持土地的集体所有制，切实注意保护耕地和合理利用耕地。”

[2] 1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》第3条指出：“联产承包责任制迅速发展，绝不是偶然的。它以农户或小组为承包单位，扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克服了管理过分集中、劳动‘大呼隆’和平均主义的弊病，又继承了以往合作化的积极成果，坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来形成的生产力更好地发挥作用……在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。”

[3] 1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》规定：“土地承包期一般应在15年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”

[4] 这两个一号文件都是在家庭联产承包责任制合法化之后，在联产承包责任制发展之下，应对中国农村新出现的经济形势作出的深化农村改革的指导方针。由于主要内容并不涉及家庭联产承包责任制，所以不做具体介绍。

[5] 吴象：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社 2001年版，第192页。

[6] 林毅夫：《制度、技术与中国农业增长》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第94页。

[7] 1990年3月3日，邓小平在《国际形势和经济问题》的谈话中指出：“中国社会主义农业的改革与发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”安徽凤阳县小岗村党支部书记沈洁说：“社会发展到一定阶段，要富裕必须走集体合作之路。”他表示：“纪念改革开放最好的方式就是继续深化改革，通过走集体合作之路，让大家的腰包鼓起来。”

[8] 随着试验的进行，1997年贵州省委发布文件，将湄潭土地承包期从1994年起算，耕地延长50年，到2043年底止，非耕地延长60年，到2053年底止。

[9] 中发[1993]11号文件提出“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。”

[10] 中发[1993]11号文件指出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。”

[11] 监利县种田能手李开明1999年的种田纯收入是负数，李开明的结论是“打死我也不种田了。”李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版，第2页。位于湖北江汉平原的沙洋县，每个乡镇抛荒地少则百来亩，多则三五百亩。距其不远的京山县雁门口镇抛荒达1.6万亩。（参见刘玉成：《新一轮土地承包后农村土地抛荒现象探析》，载《荆门职业技术学院学报》2000年第4期。）安徽省巢湖市农村土地抛荒面积约为24万亩，占承包地总面积的6%。土地抛荒面积与1998年同期相比增长了77%，且仍呈增长趋势。（参见邾鼎玖、许大文：《农村土地抛荒问题的调查与分析》，载《农业经济问题》2000年第12期。）2002年调研者在湖北省四个村调查，发现仅仅只有一个村签订了二轮承包合同，其他三个村土地并没有签订合同，村干部说：“农民都不想要地，如果重新签合同，农民都不会签，多出的地无人种。”（参见陈小君：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第144页。）

[12] 我国《农村土地承包法》第1条规定：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”第20条规定：“耕地的承包期为30年”。第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”第32条规定：“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、交换、转让或者其他方式流转。”第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。不足5%的，不得再增加机动地。”

[13] 我国《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”