第1章 绪论

1.1 研究背景

近年来，随着我国经济发展速度的不断加快，不可再生的自然资源消耗问题成为影响经济可持续发展的重要制约因素。生态环境建设的重要性日益引起党和国家的高度重视，自然资源规划管理在国家总体发展战略中的作用日渐凸显。自然资源的作用不仅是为人类生存提供必要的物质条件，也是维持社会可持续发展的重要因素。同时，它具有不可再生性、稀缺性等特点。在我国综合实力快速发展的过程中，生态环境被破坏、自然资源被浪费等情形十分严重，因此如何高效且有价值地利用有限的自然资源就成了不容忽视的战略问题^［1］。

生态文明建设中要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面和整个过程，切实推进绿色发展，把能源消耗、环境损害、环境效益列入经济发展评价指标体系。但是，要想实现社会经济绿色发展，既需要顶层观念的提升，又需要关键技术研究的创新做支撑。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：建立一套完整的自然资源资产负债表，并在领导干部离任的时刻，对其所任职区域的自然资源资产实行离任审计。准确核算资源与生态环境的“实物量与价值量”，既是生态文明的特殊需要，又是自然资源资产报表的重要功能。

研究自然资源资产负债表的编制，摸清我国主要自然资源资产的“家底”及其变动情况^［2］，是开展领导干部自然资源资产离任审计、资源有偿使用和生态补偿等活动的基础和依据；能够为健全我国自然资源统计调查制度提供信息基础，为自然资源资产平衡表编制奠定基础^［3］；有利于提高自然资源利用效率，降低自然资源负债水平，为推进生态文明建设、推进绿色低碳发展、有效地保护和永续利用自然资源提供信息支撑、监测预警和决策支持^［2］。

1.1.1 编制历程

生态文明建设是一项史诗级工程，具有深远的战略意义，同时整个过程也具有长期性，需要多年的共同努力，来面对到来的问题与挑战、压力与风险。要想稳步推进生态文明建设工作有序进行，必须从资源、环境、生态和国土四个层面入手，坚持科学规划、科学管理，走生态发展之路。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》在2015年公布，充分体现了国家对生态文明建设的高度关注和对其整体布局的高度重视，指引我们必须主动推动制度建设、社会经济、资源环境协调发展的新思路。《决定》提出：“坚持以促进技术进步和保护环境为己任的原则；要在发展与生态的相互关系上取得平衡；完善国有资源的所有权与使用控制体系，使国有资源的经营与利用更加规范，更加有效地发挥国有资源的作用。”探讨建立一份自然资源的财产清单，即自然资源资产负债表，并在领导干部离任的时刻，对其所任职区域的自然资源资产实行离任审计。最近几年，我国高度重视环境保护，加大了污染防治力度，并且也采取了相应的手段，然而并未从根本上改变环境问题，形势依然严峻。高能耗高污染产业虽然在过去取得了长期的经济增长，但这一成果是由过度依赖资源投入所换来的，造成了我国大量的自然资源消耗，同时也给环境带来了损害，使得生态系统的平衡被打破，加剧了污染问题。我国目前的可持续发展能力明显不足，生态文明建设迫在眉睫。

2015年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求各地区各部门联系实际深入贯彻落实。其中第49点提出：“探索编制自然资源资产负债表，制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。”^［4］若相关管理部门以及当地政府在生态文明建设方面取得了成效，那么表明该区域当前的自然资源资产增加了；若相关管理部门以及当地政府并未对生态文明发挥作用，甚至产生了负效应，那么就表明该区域当前的自然资源资产减少了。

2015年，国务院办公厅印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》。同年12月，国家统计局等8部门共同印发了《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》。根据规划的要求，制定自然资源资产负债表，提出完善自然资源统计调查体系的建议，为编制自然资源资产负债表提供参考。根据自然资源保护和治理的需要，规划首先对具有重要生态作用的自然资源进行核算^［6］，而在我国自然资源资产负债表中，则以土地、森林、水资源为代表。在这一总体规划中，各地要结合地方实际，收集相关数据，明确信息来源，进行数据质量控制，评价自然资源的价值，编制土地资源、森林资源、水资源等自然资源资产负债表。

2018年，在总结试点工作经验的基础上，国家统计局等8部门联合印发《自然资源资产负债表编制制度（试行）》，正式在国家和省（区、市）开展自然资源资产负债表试编工作。与此同时，为了进一步厘清在县级层面编制自然资源资产负债表的可行性和支撑条件，国家统计局等8部门联合印发《县级自然资源资产负债表编制试点方案》〔含《县级自然资源资产负债表编制制度（试行）》〕，并在全国四个县级地区继续开展自然资源资产负债表编制试点工作。2019年，已经完成了2016年和2017年全国和省级自然资源资产负债表的试编工作。

自2018年开始，自然资源部按照党中央赋予的“统一行使全民所有自然资源所有者职责”的要求，积极开展探索编制全民所有自然资源资产负债表工作。已初步形成全民所有自然资源资产负债表报表体系框架和技术规范，并于2020年起在12个省（区）的31个县级单元开展报表试填工作。

2021年，党的第十三届全国人大常委会第三十一次会议审议了《国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》和《国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告》。这两份报告初次摸清了全国各地自然资源资产的相关家底，现阶段国有资产管理仍存在以下问题：不具备强烈的管理意识，同时在管理模式上略显粗糙；在权属问题上的区分并不明晰；存在账实不符的情况；国有资产的使用效益较低，资产错配的情形经常出现。所以，如何对国有资产进行处置，如何通过规范的方式尽量减少国有资产的流失，这些问题值得研究。

1.1.2 各地区试点情况

按照实际情况，初步核算具有重大生态作用的自然资源，如森林资源、土地资源、水资源等；各试点区域分别收集、审核相关基础数据，对数据源、数据质量的控制等关键问题进行分析，并对其进行初步探讨。另外在试点区域，可以根据具体情况，进行矿产资源资产负债表的编制。

1.内蒙古自治区呼伦贝尔市试点情况

编制自然资源资产负债表工作启动以来，内蒙古自治区高度重视，按照国家统计局等8部门联合印发的《关于印发〈自然资源资产负债表编制制度（试行）〉的通知》，内蒙古自治区统计局联合自然资源厅、农牧厅、水利厅、生态环境厅、林业和草原局5部门，共同布置自然资源资产负债表编制任务，更新维护联络员工作机制，统筹推进整体工作，圆满完成国家2020年自然资源资产负债表编制任务。通过此项工作，全面掌握了2020年全区土地资源、林木资源、水资源、固体矿产资源存量及变动情况^［5］，耕地、天然草原、森林资源、水环境质量等级及变动情况。

根据《内蒙古实物量自然资源资产负债表编制制度（试行）》相关要求，内蒙古自治区统计局坚持“三聚焦”，扎实完成了2021年度内蒙古自治区实物量自然资源资产负债表编制工作。

（1）聚焦落实部署，确保有效开展

内蒙古自治区统计局高度重视编表工作，深入贯彻落实国家统计局、国家发改委等8部门《关于印发〈自然资源资产负债表编制制度（试行）〉的通知》（国统字〔2020〕143号）精神，紧跟国家顶层设计，经报请国家统计局审批，制定印发《内蒙古实物量自然资源资产负债表编制制度（试行）》，精心部署自治区本级、各盟市及部分试点旗县的实物量自然资源资产负债表编制工作，就编制目的、编制内容、职责分工、质量控制、时间安排等提出了明确要求，做到有条有理^［2］。

（2）聚焦部门联动，确保高效运转

内蒙古自治区统计局努力克服疫情影响，发挥好统筹协调作用，及时将实物量自然资源资产负债表编制要求布置落实到自然资源厅、生态环境厅、水利厅、农牧厅、林业和草原局等部门，发挥主管部门业务优势，加强数据审核评估。多次通过视频、电话等方式与相关部门密切联系，定期沟通，详细讲解填报表式、指标内容、审核关系等，有效跟进了解各部门工作进展，做到有合力、有助力。

（3）聚焦逻辑审核，确保数据质量

内蒙古自治区统计局深入学习掌握编表方法，严格执行编制制度，加强数据审核把关，对数据衔接、内部逻辑、数据缺失等情况进行细致核实，确保数据真实可靠。认真梳理各部门、各盟市自然资源资产负债表编制说明，做到数出有据^［2］。

通过试点工作，成功编制了鄂温克旗国家县级自然资源资产负债表（2016—2017年度），初步摸清了自然资源资产的家底及其变动情况；摸清了县级编制自然资源资产负债表的支撑条件，掌握了县级各自然资源部门编表所需要掌握的制度条件、技术条件、经费条件和人员条件；积极探索了编制县级自然资源资产负债表的经验和做法，向国家统计局提交了试点报告，对县级自然资源统计监测制度和县级自然资源资产负债表制度提出了意见和建议。2018年国家统计局等相关部门组织召开“县级自然资源资产负债表编制试点工作”启动会议，呼伦贝尔市鄂温克旗被确定为试点地区，试点工作为期两年。下一步，内蒙古自治区统计局将继续落实新发展理念，推进生态文明建设，认真总结编表经验，进一步完善2022年度自然资源资产负债表编制工作，为研究探索价值量自然资源资产负债表编制工作打下坚实的基础，为自治区党委和政府研判形势、科学决策、推进内蒙古自治区生态文明建设提供有效的统计保障。

在总结国家级自然资源资产负债表试点工作经验的同时，根据内蒙古自治区下发的《内蒙古自然资源资产实物量平衡表编制制度》及《自然资源资产实物量平衡表表式（2020）》，认真梳理工作方案，内蒙古自治区相关部门、旗市积极对接，共同做好全区自然资源资产负债表编制工作。内蒙古自治区自然资源局已完成全市2017—2019年度全区土地、林木、草原、水和矿产资源的实物量平衡表编制工作。

2.浙江省湖州市试点情况

浙江省湖州市发布了《全面推开编制自然资源资产负债表工作方案》（以下简称《方案》），对湖州市开展自然资源资产负债表编制工作进行了深入研究，为制定完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度夯实基础^［7］。

按照《方案》要求，湖州市将围绕以下五方面努力：一是要构建跨学科的专业队伍，搭建跨行业的工作平台，为自然资源资产负债表的编制工作提供技术支持；二是要建立和完善科学、标准化的自然资源普查与监督体系，并将其纳入编制基础数据库；三是要与有关单位协调制定并执行自然资源资产负债表，不断完善土地资源、林木资源、水资源、矿产资源等自然资源资产的核算处理办法；四是要根据实际情况，制定本市和各区的自然资源资产状况表；五是要探索编制土地、林木、水和矿产等自然资源的价值评估办法。

《方案》明确2018年起，湖州市将编制前两个年度的全市及各县区自然资源实物量资产负债表，即2018年编制2016年度全市自然资源实物量资产负债表，以后逐年以此类推，每年9月底前完成编制工作。从2022年开始，探索编制全市及各县区自然资源价值量资产负债表。

湖州市探索了自然资源资产负债表编制的理论与方法，提出了“三并重、三结合”的基本原则和“先实物后价值、先存量后流量、先分类后综合”的技术方案。该研究提出了湖州市自然资源资产负债表的计量方法，建立了湖州市及其各县区的自然资源资产数据库。

根据《关于进一步做好省市两级编制自然资源资产负债表工作的通知》（浙统〔2019〕24号）、《全面推开编制自然资源资产负债表工作方案》（湖政办发〔2018〕41号）、《关于进一步做好市区县两级编制自然资源资产负债表工作的通知》（湖编自办〔2019〕2号），结合机构改革后的实际情况，决定成立湖州市自然资源和规划局编制市区县两级自然资源资产负债表工作小组。

3.湖南省娄底市试点情况

根据中央深改办、中改办统一部署，娄底市被选定为全国编制自然资源资产负债表试点工作五个试点地级市之一。娄底市试点工作自2015年正式启动以来，在湖南省委、省政府的高度重视和娄底市委、市政府的具体领导下，各相关部门密切协同配合，按照国家试点工作指导小组的统一部署，主动作为、积极探索，从征求部门意见、印发试点方案、成立试点机构、组织试点培训、积极开展试填、加强试点宣传、强化调度督察与考评7个方面入手，稳步推进试点工作。目前，所有试点表数据和工作总结报告已提交娄底市政府常务会议研究审定，并经省直相关部门联审认定和国家试点工作指导小组审核认定，娄底市试点工作得到国家、省、市相关领导的一致认可，取得了较好成效。通过试点，发现了自然资源资产负债表试编中存在的一些问题，形成了一系列行之有效的试点工作机制，保障了娄底市试点工作的顺利开展，为全国正式编制自然资源资产负债表工作提供了可复制、可推广的地区经验。

2016年，娄底市试点工作紧紧围绕国家《编制自然资源资产负债表试点方案》要求，理清工作思路、明确工作重点、边探索边总结，圆满完成了试点工作并获得了一些有益经验，试点工作取得了一定成效。

娄底市试点工作各相关部门严格按照国家和省相关制度要求，积极履职、主动作为，深入开展了对娄底市土地资源面积、耕地质量等别、耕地质量等级、草地面积和质量等级、林木面积和蓄积量、水资源存量及水环境质量的监测及数据收集、审核和汇总工作，基本摸清了娄底市土地、林木和水资源资产“家底”及其变动情况，为推进娄底市生态文明建设、有效保护和永续利用娄底市自然资源提供了信息基础、监测预警和决策支持^［2］。

2016年，娄底市试点办和市直各相关部门严格按照国家要求，审核、汇总并上报了全部8张试点表和编表说明，具体包括：完成了2011—2015年度土地资源存量及变动表，2011—2015年度耕地质量等级及变动表，2015年度草地质量等级及变动表，2011—2015年度林木资源存量及变动表和森林资源质量及变动表，2011—2014年度水资源存量及变动表，2011—2015年度水环境质量及变动表，以及试点表的编表说明和市试点办负责的总编表说明。总体来看，试点表填报率较高、数据较客观真实，达到按时保质完成试点表报送的预期效果。

4.贵州省赤水市试点情况

贵州省探索编制自然资源资产负债表工作在全国开展得比较早，自2014年起，就开始研究探索和编表实践，迄今为止，大致经历了以下三个阶段。

第一阶段，2014—2015年，先行先试、尽早探索阶段。编制报表的理论研究和实践探索是此阶段的主要任务，在此过程中取得了五个重要成果：一是选取赤水市和荔波县，在全国开展县级试点；二是对制表的重点突破领域和技术性问题进行研究，形成制表理论及实证研究报告；三是制定编表总体方案和土地、森林、水资源三个编制子方案；四是编制完成具有贵州生态特点的赤水市、荔波县自然资源实物量表；五是为编表工作提供立法保障，贵州省人大常委会审议通过《贵州省生态文明建设促进条例》，对制表工作任务进行了明确，标志着制表工作已进入法治化轨道。

第二阶段，自2016—2017年，扩大研究的深度、进行国家试点阶段。制表试点工作在以问题为导向的引领下展开。基于贵州前期先行先试打下的扎实基础和取得的明显成效，在试点阶段取得了三个方面的成果：一是数据质量获得认可和肯定。经国家统计局和国务院有关部门审核，认为赤水市制表技术方法与路线科学可行，数据真实可靠；二是试点工作获得认可和肯定，中央改革办、国家统计局、国土资源部、农业部领导和专家到贵州调研督察，对试点工作均给予肯定；三是试点提出的意见和建议获得认可和肯定。通过试点探索，为修订完善自然资源统计调查制度和编制方案提出有价值的意见和建议，得到了国家有关部门的认可和采纳。

第三阶段，自2018年起，拓宽实施范围、加大实施深度阶段。将编制自然资源资产负债表工作在贵州省范围内全面推开。这一阶段的主要任务分为三项：一是编制2016年度贵州省自然资源负债表；二是编制贵州省九个市州自然资源资产负债表；三是按照国家第二轮试点工作要求，继续推进赤水市县级国家试点工作。

贵州省在全省统计部门的领导下，各相关单位共同努力，推动了各项工作的实施。贵州省级统计部门统筹协调，指导各试点单位编制土地、林木、水等资源报告，最终编制出相应的正式报告。贵州省级相关单位应协助各试点单位进行基本数据采集和整理，并对自然资源资产账户、林木资源资产账户、水资源资产账户等相关数据进行填制。

5.陕西省延安市试点情况

延安市政府积极开展自然资源资产负债表编制试点工作，着重关注其基础数据的采集工作：首先，按照时间节点要求开展第三次全国土地调查，收集基础资料；其次，重构国土调查数据库，分层级、分类型形成国土基础数据，推进成果信息化管理与共享；最后，在此基础上启动森林资源管理“一张图”年度更新工作。

根据国务院安排部署，延安市及其下辖的富县分别是全国自然资源资产负债表编制工作试点市和试点县。延安市政府高度重视，及时成立工作领导小组，在深入调查研究的基础上制定工作实施方案，积极开展学习培训，建立成员单位联席会议制度，组织相关部门单位开展调查、检测、填报等工作，对拟上报数据进行严格审核评估，顺利完成试填报工作。2015—2019年度自然资源资产负债表编制工作已经完成，相关报表资料已报送国家统计局。

延安市精心布局“三手棋”，落子“守、联、研”三点，力求高质量完成自然资源资产负债表编制工作：一是落子于“守”，明法守线。以数据质量为主线，全面贯彻落实中央主要领导关于统计工作重要指示批示精神，深入学习文件精神内涵，知法明法，守住红线，指导相关部门依法依规、真实准确地填报自然资源资产负债表及表样。二是落子于“联”，横纵联合。一方面横向联合相关市级部门，组建自然资源资产负债表编制工作微信交流群，通过群聊方式交流、学习、共享编制工作相关事宜；另一方面纵向咨询陕西省级相关部门，通过第一时间与陕西省统计局沟通了解省级各厅局业务负责人及联系方式，及时将信息共享市级各部门。三是落子于“研”，深学细研。召开自然资源资产负债表编制工作联席会，延安市自然资源局、市林业局等五部门参会，共同研究编制制度，对其中表样、涉及指标内容、含义、口径以及上报时间、要求等进行讨论、明确，共同商讨如何如期高质量完成2020年自然资源资产负债表编制工作。

6.福建省福州市连江县试点情况

自然资源资产负债表工作启动以来，福州市统计局高度重视，在省统计局的指导下对编表工作进行紧密部署。按照市委、市政府的部署，福州市发改委提出要先行先试，2018年确定以连江县作为试点，开展《连江县自然资源资产负债表编制及其价值实现机制》项目研究。一是能准确体现连江县陆域海域自然资源特点。二是构建科学反映各类自然资源资产的价值核算体系与质量价格体系。通过对连江县自然资源资产现状分析及国内外资料调研，确定连江县自然资源资产核算体系。三是搭建自然资源资产信息管理平台，建立自然资源资产数据采集方案和台账。四是探索编制连江县自然资源资产价值量表。根据调研和资料整理，对连江县各类自然资源进行了评估核算。

此外，根据核算结果，对连江县自然资源资本化路径进行了探索，设计案例指导自然资源资产向资本化转换，促使生态优势转变为经济优势，为福建省及其他地区自然资源资产资本化提供了借鉴意义。