2.1　工程项目招投标概述

招标投标是市场经济中一种重要的商品交易方式,是在市场经济条件下进行大宗货物买卖、工程项目承发包以及服务项目采购与提供时所采用的一种交易方式。招标与投标是交易过程的两个方面,相互依存,不可分割。

工程项目招标是指工程项目的建设单位在发包工程项目或购买机器设备或合作经营某项业务时,通过一系列程序选择合适的承包商或供货商以及其他合作单位的过程。

工程项目投标是指投标人利用报价的经济手段及其他优势来销售商品或提供服务的交易行为,是投标人在接受招标文件中所提出的条件和要求后,对招标项目进行估价和设计实施方案,在规定的日期内填写投标书并递交给招标人,参加竞争并争取中标的过程。

2.1.1　工程项目招投标发展过程

我国工程项目招投标发展基本经历了三个阶段。

(1)第一阶段:招标投标制度开始建立

1981年6月,国家批准建设装机60万千瓦的鲁布革水电站,并被列为当时的国家重点工程。1984年7月14日,鲁布革水电站的引水隧洞施工项目进行国际招标试点,该工程全面引入竞争机制。日本大成公司以8460万元人民币的最低标价中标,中标价比标底低。自此以后,公开招标方式被正式引入中国。

20世纪80年代初期,我国关于招标投标方法的制度刚起步便得到了长足的发展。1984年国务院审议通过了工程招标承包制度的暂行规定,在全国范围内大力推行工程招标制度,通过法律法规,开启了我国工程招标投标制度的建设工作。20世纪80年代中期,招标投标管理机构在全国各也陆续建立起来,加速了工程招标投标的发展。但发展需要时间做铺垫,招投标制度的建立并不能一蹴而就,因此该阶段的招标方式大多以议标为主,公开招标只存在于国际间的招标。该阶段纳入招标管理的项目中90%左右是采用议标方式发包的,能够引入全面竞争机制的工程招标少之又少。由于议标招标的参与单位仅为1~2家,因此缺乏公开性和竞争性,工程招投标效益受到了严重的影响,该阶段的工程招标仅能称为谈判性采购。

由于参与单位少,基本没有竞争,工程的建设投资基本没有降低,这与实施工程招投标的宗旨相违背。议标招标首先缺乏公开性,许多有资质企业没有机会参与其中,其次大部分的议标招标参与单位仅为一家,报价往往严重偏离实际,加之监管机构水平参差不齐,投标结果无法得到保障,该阶段招标形似而神不似。由于并未真正引用竞争机制,建设项目工程招投标在降低工程建设成本方面并未取得良好的表现。

(2)第二阶段:招标投标制度规范发展

迈入20世纪90年代后,我国政府加强对招投标工作的干预和监督,并颁布一系列法规与规章,该阶段议标招标逐渐减少,邀请招标逐渐增加。全国各省市招标投标监督管理机构逐渐建立起来,伴随着监督管理机构的壮大与参与工程招投标人员水平的提高,招标投标监管网络正一步一步建立起来,为招标投标制度的发展铺平了道路。

邀请招标促使更多的优秀企业参与到工程的投标中来,加强了竞争力。竞争力强的企业不但在工程招投标中获取更多的工程中标机会,而且充分应用自身掌握的新技术、新工艺在提高生产力的同时获得了更丰厚的效益。参与企业的增多,使得招标人投入了更多的工程招投标交易成本,但由于竞争的加强,大幅降低了工程的承包成本,使得工程的建设投资额得到了有效的控制。

相比议标招标,邀请招标在花费较少的工程投投标交易成本后,获取了工程项目建设费用的大幅降低,提高了工程项目的招标效益。但邀请招标也存在不足之处,如陪标、串标,竞争不够充分、存在高价中标的风险,这使得工程的效益受到了严重的挑战。

(3)第三阶段:招标投标制度不断完善

20世纪90年代末,第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国招标投标法》。明确规定,我国的工程招投标方式仅为邀请招标和公开招标两种,议标招标不再属于合法的招标方式。《中华人民共和国招标投标法》的颁布,意味着我国的招标投标制度的正式确立,标志着我国招标投标的制度的发展已经进入一个全新的发展阶段。

招投标监督管理机制的确立和建设工程项目招投标中心的增多确保了工程招投标制度在全国范围内高效有序进行。工程招投标法律法规在招投标实施过程中得到了不断完善,出现的问题得到了很好的解决。《中华人民共和国招标投标法》在制度中明确了工程建设项目必须招标和必须公开招标的范围,促使建设工程项目公开招标逐渐在全国各地盛行。工程建设的招标覆盖面也逐步扩展到工程建设的其他领域,如:工程监理、材料设备采购等方面,不再是单一的土建安装。

我国通过颁布法律的形式强力推行招标投标制度,《中华人民共和国招标投标法》的颁布使得工程招标投标活动有法可依,有据可行,真正达到了规范招标采购活动的目的,指导我国工程招投标制度向着更深远的方向发展。

我国正处于基本建设大发展的阶段,全国各地的基本建设正如火如荼地进行,每年国家投入基本建设中的资金巨大,公开招标将使得优秀企业有更多机会参与到工程的招投标中来,地方保护主义逐渐被打破,优秀企业在工程招投标实施过程中得到了交流,促进了整个社会生产力的显著提高。工程招投标效益随意竞争的加剧也获得了显著的提升。

公开招标可以吸引更多的优秀企业参与工程招投标,但工程项目的建造成本取决于生产力的发展,当生产力的发展因素受到制约后,工程招投标能够节约的工程建设投资额将不再因参与投标的优秀企业的数量增加而提高,招标方式能够选择优秀的施工企业,但工程项目的投标交易成本却随着参与投标的企业数量增加而增加,逐渐削弱了工程招投标的效益,因此,必须从工程招投标交易的另外一个要素进行研究,从而得出提高工程招投标效益的方式方法。

2.1.2　工程项目招投标类型

(1)公开招标

公开招标也称无限竞争性招标,是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。招标人必须按法定程序,在规定的公开出版物、公用媒体如报纸、杂志、广播、电视或网络上发布招标公告吸引所有符合条件的潜在投标人前来平等参与竞争,招标人从中择优选定中标者的方式。公开招标的特点是竞争性强、透明度高、招标人择优选定中标者范围广、余地大,因此可以最大限度地择优选定中标者。《中华人民共和国招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》特别规定,依法必须进行招标的项目,如“全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的,应当实行公开招标”。招标投标活动不受地区、部门的限制,不得对潜在投标人实行歧视待遇。

(2)邀请招标

邀请招标也称有限竞争性招标,是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或其他组织投标。招标人事先选择若干个符合条件的潜在投标人,向其发出投标邀请书,由被邀请的潜在投标人投标竞争,投标人从中择优选定中标者的方式。邀请招标与公开招标方式相比,招标的公开程度和竞争的广泛性不及公开招标方式,但邀请招标可以弥补公开招标耗时长、花费大等缺陷,所以也是我国法定招标方式。

(3)议标

公开招标,但不公开“开标”。此种方式已经基本不使用。招标人在接到各家承包商的报价后,先进行调查,从技术、工程质量和信誉等方面,预选一家较理想的承包商进行商谈,如能取得一致意见,则选定它为中标单位,如协商不成功,再找第二家信誉好的承包商进行商谈,直到选中为止。

2.1.3　工程项目招投标程序

尽管招标的内容不同,但通常的招投标程序基本类似,一般经过以下3个阶段。

(1)招标准备阶段

从办理招标申请开始到发出招标公告或邀请招标函为止的时间段。

(2)招标阶段

也是投标人的投标阶段,从发布招标公告之日起到投标截止之日的时间段。

(3)决标成交阶段

从开标之日起到与中标人签订承包合同为止的时间段。

以施工招标为例,招投标各阶段招标方、投标方的工作内容见表2⁃1。

表2⁃1　招投标各阶段招标方、投标方的工作内容

由表2⁃1可知,招投标阶段招标人的具体工作为六大步骤,即建设项目报建;编制招标文件;投标者的资格预审;发放招标文件;开标、评标与定标;签订合同。

《中华人民共和国招标投标法》第二十五条规定,投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或其他组织。投标人应具备承担招标项目的能力,国家有关规定对投标人资格条件或招标文件对投标人资格条件是有规定的,投标人应当具备规定的条件。工程项目施工投标应完成的工作和投标程序是:填写资格预审表;购买招标文件;组织投标班子、选择咨询单位或者委托代理人;投标前调查和勘察现场;分析投标文件,审核工程量、编制施工组织设计;工程估价、确定利润方针,计算和确定报价;编制投标文件;办理投标保函;递送投标书。

2.1.4　工程项目招投标相关法律法规

工程项目招投标活动相关法律规定有《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国政府采购法》《工程建设项目施工招标投标办法》《中华人民共和国招投标法实施条例》《工程建设施工招标投标管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》等。

(1)《中华人民共和国招投标法》

《中华人民共和国招投标法》于1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过,自2000年1月1日起施行。根据2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改<招标投标法>、<计量法>的决定》修正。

《中华人民共和国招投标法》共六章,六十八条,内容包括:

① 总则。共七条,规定了《中华人民共和国招投标法》制定目的、适用范围:必须进行招投标的项目;招投标活动应遵循的原则以及对招标投标活动的行政监督管理规定等。

② 招标。共十七条,包括招标人和招标项目的规定;招标方式的规定招标代理机构资格、工作内容的规定;招标过程中招标人行为的规定;招标文件内容及其澄清、修改的规定以及招标截止时间的规定等内容。

③ 投标。共七条,包括对投标人条件的界定;投标人投标行为的规定,投标文件内容的规定。另外,还包括成立联合体投标的具体规定和禁止投标活动中非法行为的规定等内容。

④ 开标、评标和中标。共十五条,规定了开标的时间、参加人员、开标程序;评标委员会的组成、评标的要求;成为中标人的条件,中标通知书的发布,承包合同的签订等内容。

⑤ 法律责任。共十六条,包括对招标人、招标代理机构、投标人、评标委员会、中标人、招投标行政管理机构在招投标过程中所承担的法律责任的规定和违法行为的处罚等内容。

⑥ 附则。共四条,说明可不进行招投标的行为或可不适用本法的规定,以及本法施行的时间。

(2)《中华人民共和国政府采购法》

《中华人民共和国政府采购法》于2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过。根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改<中华人民共和国保险法>等五部法律的决定》修正。

《中华人民共和国政府采购法》共九章,八十八条,内容包括:总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任、附则。

(3)《工程建设项目施工招标投标办法》

为了规范工程建设项目施工招标投标活动,根据《中华人民共和国招标投标法》和国务院有关部门的职责分工,国家发展计划委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局审议通过了《工程建设项目施工招标投标办法》,自2003年5月1日起施行。

《工程建设项目施工招标投标办法》共六章,九十二条,内容包括:总则、招标、投标、开标、评标和定标、法律责任、附则。《工程建设项目施工招标投标办法》属于规章,是对《中华人民共和国招投标法》的细化,使招投标法更具有实施性、操作性。按《立法法》的规定,宪法具有最高的法律效力,其后依次是法律、行政法规、地方性法规、规章。当《工程建设项目施工招标投标办法》与《中华人民共和国招投标法》不一致时,以《中华人民共和国招投标法》为准。

(4)《中华人民共和国招投标法实施条例》

《中华人民共和国招投标法实施条例》于2011年11月30日国务院第183次常务会议通过,自2012年2月1日起施行。

《中华人民共和国招投标法实施条例》共七章,八十五条,内容包括:总则、招标、投标、开标、评标和定标、投诉与处理、法律责任、附则。《中华人民共和国招投标法实施条例》属于行政法规。招标投标法自施行以来,对于推进招标采购制度的实施,促进公平竞争,加强反腐败制度建设,节约公共采购资金,保证采购质量,发挥了重要作用。随着招标采购方式的广泛应用,招标投标活动也出现了一些亟待解决的突出问题:虚假招标、权力手段干预招投标、公共领域腐败、围标串标等,明显违反法律、法规已有的规定,同时也有相关制度需进一步完善的问题。制定出台《中华人民共和国招投标法实施条例》,是落实中央部署、推动工程建设领域反腐败长效机制建设的一项重要任务,是解决招标投标领域突出问题、促进公平竞争、预防和惩治腐败的一项重要举措。

(5)《必须招标的工程项目规定》

《必须招标的工程项目规定》是继2000年5月1日国家发展计划委员会颁布实施《工程建设项目招标范围和规模标准规定》后,迎来的首次大变革,于2018年6月1日起施行。

《必须招标的工程项目规定》共六条。全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括:

① 使用预算资金200万元人民币以上,并且该资金占投资额10%以上的项目;

② 使用国有企业事业单位资金,并且该资金占控股或者主导地位的项目。

使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括:

① 使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目;

② 使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。不属于以上规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目,必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订,报国务院批准。

以上项目其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的,必须招标:

① 施工单项合同估算价在400万元人民币以上;

② 重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在200万元人民币以上;

③ 勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,合同估算价合计达到前款规定标准必须招标。

(6)《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(2018年修订版)

《住房城乡建设部关于修改<房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法>的决定》于2018年9月19日第4次部常务会议审议通过,自2018年9月28日起施行。

《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(2018年修订版)共六章,六十条,内容包括:总则、招标、投标、开标、评标和定标、罚则、附则。主要修改如下:将第二条第一款修改为:“依法必须进行招标的房屋建筑和市政基础设施工程(以下简称工程),其施工招标投标活动,适用本办法”;删去第三条;删去第十一条第二款中的“具有相应资格的”;删去第十八条第一款第一项中的“(包括银行出具的资金证明)”;删去第四十七条第一款中的“订立书面合同后7日内,中标人应当将合同送工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案”;删去第五十三条中的“招标人拒不改正的,不得颁发施工许可证”;删去第五十四条中的“在未提交施工招标投标情况书面报告前,建设行政主管部门不予颁发施工许可证”;此外,对相关条文顺序做相应调整。