在贫穷劳动力过剩的经济体中劳动福利制度对扶贫是否具备较好的性价比

林库·穆尔盖伊（Rinku Murgai）

马丁·拉维里昂（Martin Ravallion）

多米尼克·冯·德·沃勒尔（Dominique Van de Walle）

劳动福利制度通常被认为是一种能够实现对穷人自我定位的颇具吸引力的转移支付方式。然而，这样的激励性论据事实上能否充分使效果不佳的劳动福利制度比非目标现金转移支付更受青睐呢？本文在某个失业率居高不下的印度穷邦中，借助一项基于调查的非参数性的方法，估计了一个大规模的劳动福利制度计划的性价比。之前的收益是明显的，但缺乏市场工资数据。就同样的预算而言，相比于基本收入计划或与政府定量供应卡配给相关联的转移支付制度，非生产性的劳动福利制度对贫穷的影响要小一些。劳动福利制度的生产效率对于将其作为一项扶贫政策的正当理由是十分关键的。JEL代码：I32, I38。

 

劳动福利制度计划对其受益者设置了一定程度的工作要求。这样做的政策依据几乎很少建立在该项工作的产出价值上。然而，当信息和行政管理方面的约束导致无法实现最优收入所得税或转移支付时，他们认为劳动福利制度解决了目标定位的问题。通过只吸引那些有真正需求的人，并鼓励他们在无需帮助时回归正常工作岗位，劳动福利的激励措施解决了分辩谁是真正“贫穷”而谁不是的问题（Besley and Coate,1992）。

前现代欧洲的福利接受者通常被封闭在“劳动救济所”中，在那里，他们的“不良表现”可以得到控制，这或许是使用劳动福利制度这种“自我目标定位”特点最为著名的例子。从最开始的时候，相关的看法是，仅有最穷的人才愿意被如此封闭。因此，劳动救济所也被视为扶贫中性价比最高的手段（Thane, 2000, 115）。1834年，著名的英格兰《贫穷法》改革，使用了劳动救济所来确保更好的目标定位，并且这也被视为扶贫资金从1830年前后占国家收入的2.5%下降到1840年的1%的主要原因（Lindert, 2013）。

然而，低效率的劳动福利制度是不是减轻消费贫穷的一个性价比高的方法呢？有证据表明，劳动福利制度的确是自我目标定位的。例如，在本文研究的印度劳动福利制度计划中，平均参与率由最为贫穷、缺少财富的人口百分比的35%，平稳下降到最为富裕的人口百分比的近乎0（Dutta et al. , 2014）。没有任何针对穷人的直接努力，贫穷的家庭倾向于参加（劳动福利制度计划）。然而，如果劳动福利制度参与者的净收益较小，那么即便是极好的目标定位也无济于事。如果劳动福利制度计划在一个充满竞争、充分就业的经济体中给出一个市场工资率，那么就会出现上述情况。然而，如果出现高失业率，比如经济萧条，在饥荒或者青黄不接的地区或时期，劳动福利制度就会得到推崇。推崇者通常会认为（直接或间接）如果没有劳动福利制度计划，工人就会无所事事，并认为净收益就是劳动福利制度的薪资。

这样的假定可信吗？著名的刘易斯经济发展模型（1954）假定，在损失很少或不损失农业产出的情况下，劳动力能够从农民耕作业进入现代产业部门。然而，正如罗森兹维格（Rosenzweig, 1989）指出的，这就需要农村农场工人的边际产量为零，家庭农场少一个工人，其他家庭成员通过更加努力地工作来弥补这样的差距。人们可能会质疑这两种条件的合理性。更为普遍的是，还有一种私人农村劳动力市场，在参与劳动福利制度的任何阶段，都存在着寻找到工作的可能性。我们依然对劳动福利制度参与者放弃的收入情况知之甚少。

即便从整体而言，失业率高居不下，放弃的收入也是不能被忽视的。对于更为贫穷的人而言，当参与的私人机会成本较低时，自我目标定位就能从根本上得到保证；但对于所有的人而言，这一成本不大可能都为零。这些隐藏成本的重要性很明显地与政策选择有关。在一份颇具影响力的报告中，世界银行（1986）指出，鉴于劳动力的私人机会成本，劳动福利制度计划对扶贫的性价比较低。但是，这份报告没有提出相关证据。正如我们将要看到的，放弃的收入分布也会对贫困产生影响。

然而，即使不存在放弃的收入，劳动福利制度计划也产生了那些不可能被忽视的、在替代性的现金转移支付计划中不可能产生的其他成本。为了组织并监管工作场所，劳动福利制度需要相对熟练劳动力的支出，还需要补充的材料投入支出。我们将这些称为“非工资成本”。即便是在南亚非熟练劳动高度密集型的计划中，这些额外的费用也占到了公共支出的1/3。

我们对印度比哈尔邦的一项大型劳动福利制度进行了研究。这是印度最贫穷的邦之一（通过某些指标来衡量，是最贫穷的），2009～2010年，在9000万农村人口中，有55%的人生活在官方确定的贫困线之下。同时，农村地区的失业率为18%（其中男性为16%，女性为32%），是国家平均失业率的两倍（劳工与就业部，2010）。未充分就业率（工人的正常状态是被雇佣的，但没有足够的工作可做）似乎要更高一些。

这是一种贫穷劳动力过剩的经济体类型，在这里，劳动福利制度被认为能够战胜并消除贫困。以此为目标，印度2005年构建了一项大规模的国家级劳动福利制度计划，承诺每年为任何希望工作的农村家庭提供100天的非技能手工工作时间。

本文探寻的是，这项雄心勃勃的计划在纯劳动福利制度方面是否能够充分扶贫，以便证明其是一项向穷人转移资金的有效方法。该计划是否能在信息约束十分严重、失业率居高不下，即便是在工作并不产生任何价值的情况下，仍然使得借助工作要求的自我定位机制的平衡向有利于劳动福利制度的方向倾斜？在这个贫穷劳动力过剩的经济体中，潜在放弃的收入和非工资成本是否过高？

其中一个方法论挑战就是估计放弃的收入。我们基于一个反事实问题的调查回答进行估计——特别是要求受访人预测如果没有这项计划，那么他们能够获得什么。对于其他的方式（将在稍后进行论述），这种方式存在诸多优势，并且我们还发现，当与同时聘用的临时工人的平均工资收入相比时，这种方式给出了可信的结果。然而，当个体受访者没有考虑到随时间推移的或者是人与人之间的替换可能性时，我们认识到基于调查的方法可能会导致我们高估放弃的收入。这些会在总体上重复计算放弃的机会（比如，在没有劳动福利制度计划的情况下，个体工人可能会知道存在另外一个可获得的工作，但其他的工人可能会在他们的回答中想到相同的一份工作）。我们甚至使用自己的方法对大幅高估放弃收入的可能性进行敏感程度测试。

在解决这些问题时，另外一个重要的选择是反事实分析。在理想状态下，人们能够通过将财政资金用于大规模的劳动福利制度项目中从而降低贫困，这并不会让人意外（很大程度上通过对非穷人的征税来获得资金）。更为有趣的问题是，如果对同样的公共资源进行可行的替代性分配，是否会产生更好的效果。

一个明显的反事实情况就是基本收入计划（BIS）。无论其是贫穷或富裕，这个计划确保给每一个人固定数目的现金转移支付。在寻找转移目标中没有明确的努力。该计划的行政成本很可能会低，但由于需要一定形式的人员登记系统以避免“重复取款”问题，并确保规模较大的家庭能够有更大比例的收入，因此成本也不可能为零。

近期，基本收入计划的可行性会受到质疑，虽然当前已经铺开的国家身份证系统可能会对此有所改变。由于基本收入计划可能会需要新的公共交付机制，且因为近期的可行性，另外一个我们感兴趣的反事实分析就是利用现存的目标工具，虽然这一工具跟预算中立转移支付机制一样并不完美。印度也拥有一个基于“低于贫困线”卡片制度的救济食物分配系统，“低于贫困线”卡片制度由印度各邦政府设立，并且通过广泛的本地化网点传递食物。很多人都认为“低于贫困线”卡片制度并不能十分精确地针对贫困人口。在本文中，我们在调查数据中，将现有的卡片分配作为已经给出的，并借助其构建一个选择性的反事实工具，以便对劳动福利制度的性价比进行评价，也就是对同样的预算进行分配，但是将其作为现金转移支付，或者分配给那些持有“低于贫困线”卡片的人。

下一部分讨论本文研究的项目，第二部分将对我们的数据和估算方法进行描述。第三部分将对我们获得的劳动福利制度参与者的工资调查数据进行考察。第四部分将转向我们对放弃的收入的发现。将这些因素组合起来，第五部分我们会提供一个与上文描述过的两项预算中立计划有关的，对贫困影响的估算。第六部分，作出结论。